我國煤層氣對外合作現(xiàn)狀及政策環(huán)境

??戰(zhàn)略意義

??煤層氣是煤層本身自生自儲式的非常規(guī)天然氣。目前世界上有７４個國家蘊藏著煤層氣資源，我國煤層氣資源量達(dá)３６.８萬億立方米，居世界第三位。煤層氣可采資源量約１０萬億立方米，累計探明煤層氣地質(zhì)儲量１０２３億立方米，可采儲量約４７０億立方米。全國９５％的煤層氣資源分布在晉陜、內(nèi)蒙古、新疆、冀豫皖和云貴川渝等四個含氣區(qū)，其中晉陜、內(nèi)蒙古含氣區(qū)煤層氣資源量最大，為１７.２５萬億立方米，占全國煤層氣總資源量的５０％左右。

??２０００年以來，我國煤礦每年事故死亡人數(shù)中４１％死于瓦斯事故。對高瓦斯礦井和瓦斯突出礦井而言，在采煤之前先采出煤層氣，降低瓦斯涌出量是防范瓦斯事故、減少溫室氣體的排放以及提高煤礦生產(chǎn)安全保障的治本之策。因此，煤層氣的開采不僅可以優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，使清潔能源的消費比例上升，而且對于和諧社會的構(gòu)建也具有積極意義。

??合作現(xiàn)狀

??最近幾年，我國政府對煤層氣發(fā)展給予了高度重視，出臺了系列扶持性產(chǎn)業(yè)政策，煤層氣綜合利用也因之得以顯著推進(jìn)，其巨大的經(jīng)濟(jì)價值也開始得以彰顯。

??２００６年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見》，給予了外資開發(fā)煤層氣諸多優(yōu)惠政策，這一舉措加速了外資進(jìn)入的步伐。目前，中國煤層氣開發(fā)利用市場開始吸引越來越多的目光，國際社會許多投資機(jī)構(gòu)和金融組織紛紛進(jìn)駐中國煤層氣市場。

??新《條例》出臺前，享有煤層氣對外合作開采專營權(quán)的中聯(lián)公司已與美國公司簽署合同，合作開發(fā)我國境內(nèi)的１５個大型煤層氣項目，目前正在進(jìn)行勘探作業(yè)。據(jù)稱這些項目未來投產(chǎn)后，我國完全可以實現(xiàn)對儲量豐富的煤層氣資源的大規(guī)模商業(yè)利用。

??雖然近兩年外資開發(fā)中國煤層氣熱情高漲，但不可否認(rèn)的是外資參與國內(nèi)煤層氣開發(fā)的障礙并未完全掃清。目前，困擾外資開發(fā)煤層氣的主要不是技術(shù)和資金問題，而是最近兩年經(jīng)常出現(xiàn)的礦權(quán)糾紛問題。

??最近幾年地方煤炭企業(yè)進(jìn)入中聯(lián)公司登記煤層氣區(qū)塊從事煤炭作業(yè)生產(chǎn)引發(fā)煤層氣生產(chǎn)企業(yè)與煤炭生產(chǎn)企業(yè)的礦權(quán)糾紛，阻滯了外資參與國內(nèi)煤層氣開發(fā)步伐的事例屢見不鮮。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于煤炭探礦權(quán)管理歸屬于各省區(qū)，煤層氣探礦權(quán)的管理權(quán)則歸屬于國土資源部，礦權(quán)分置造成相關(guān)部門、企業(yè)之間產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益和管理權(quán)限方面的糾紛。由于存在各自為政、自行發(fā)展的現(xiàn)象，煤層氣開發(fā)自然難以形成規(guī)�；�和產(chǎn)業(yè)化，造成地方與企業(yè)參與煤層氣開發(fā)利用的動力和信息不足，也不同程度影響到外資參與煤層氣開發(fā)的積極性，應(yīng)認(rèn)真加以對待。

??政策護(hù)航

??我國煤層氣開采雖有較大潛力，但目前的現(xiàn)實情況是資源勘探程度低、有利區(qū)塊少且相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，要想取得產(chǎn)量的大突破尚需要大量的勘探工作和資金投入。有專家認(rèn)為，如想達(dá)到年產(chǎn)５００億立方米的煤層氣，至少還需要上萬億元的投資和國際先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)。目前美國、歐盟等國家和地區(qū)在煤層氣開發(fā)方面已經(jīng)有相當(dāng)成熟的技術(shù)。我國可以借鑒和學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的技術(shù)，增加國內(nèi)優(yōu)質(zhì)能源的供應(yīng)，同時加強同外資企業(yè)的合作。外資企業(yè)也可以從項目開發(fā)中獲得利潤，并以實際行動參與到國內(nèi)溫室氣體減排的行動中來，從而實現(xiàn)中外企業(yè)互利雙贏。只要政策到位，中外企業(yè)合作開采煤層氣一定大有可為。

??當(dāng)前迫切需要做的工作是以《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（修訂版）的出臺和實施為契機(jī)，加快完善和修訂煤層氣相關(guān)政策，加大改革力度，理順煤層氣產(chǎn)業(yè)管理體制和運行機(jī)制，為煤層氣對外合作開采創(chuàng)造更多有利條件。

??落實對外合作專營權(quán)

??加快中外企業(yè)合作步伐，促進(jìn)國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。選擇資質(zhì)好、技術(shù)和管理水平高的國內(nèi)企業(yè)參與合作是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)性工作。從目前國內(nèi)能源企業(yè)的發(fā)展形勢看，煤層氣對外合作專營權(quán)應(yīng)盡快給予除中聯(lián)公司以外的中國石油、中國石化這樣的大型油氣公司，以通過主體多元化的途徑促進(jìn)煤層氣投資多元化。

??作為石油天然氣勘探開發(fā)一體化的企業(yè)，中國石油、中國石化擁有豐富的陸上天然氣勘探開發(fā)技術(shù)和行業(yè)管理經(jīng)驗，若參與國內(nèi)煤層氣的開發(fā)必將具有得天獨厚的技術(shù)和管理優(yōu)勢。同時，中國石油、中國石化若參與煤層氣開發(fā)并享有對外合作專營權(quán)將有利于依靠品牌優(yōu)勢吸引更多來自國際跨國企業(yè)的人才、資金、管理等生產(chǎn)要素投入到國內(nèi)煤層氣開發(fā)，對促進(jìn)國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展將有著積極的現(xiàn)實意義。

??妥善解決礦權(quán)糾紛

??２００６年國務(wù)院出臺《關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見》，給予了外資開發(fā)煤層氣大量優(yōu)惠政策，包括亞美、ＢＰ公司等眾多外資能源企業(yè)紛紛采取和中方公司合作的方式進(jìn)入國內(nèi)煤層氣開采領(lǐng)域，但在運行過程中部分外資公司的投資進(jìn)度由于礦權(quán)分置問題的客觀存在受到嚴(yán)重影響，甚至一度放棄投資計劃。要促進(jìn)煤層氣的對外合作開采，這一現(xiàn)象必須得到克服。

??《關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見》曾就煤炭煤層氣礦權(quán)問題明確規(guī)定：“必須堅持先抽后采、治理與利用并舉的方針，采取各種鼓勵和扶持措施，防范煤礦瓦斯事故，充分利用能源資源，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”“堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)交叉問題。凡新設(shè)探礦權(quán)，必須對煤層氣、煤炭資源進(jìn)行綜合勘查、評價和儲量認(rèn)定。煤層中噸煤瓦斯含量高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且具備地面開發(fā)條件的，必須統(tǒng)一編制煤層氣和煤炭開發(fā)利用方案，并優(yōu)先選擇地面煤層氣抽采。”

??建議相關(guān)部委、煤炭資源省區(qū)地方政府、中聯(lián)公司以及獲取對外合作專營權(quán)的企業(yè)在認(rèn)真落實相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上及時就礦權(quán)問題成立研究小組，深入調(diào)研，科學(xué)論證，盡快出臺行之有效的管理辦法，以消除礦權(quán)糾紛，保證產(chǎn)業(yè)運行秩序，確保煤層氣產(chǎn)業(yè)順利運行。

??完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策

??礦權(quán)制度的改革是推動煤層氣開發(fā)的充分必要條件。除此之外，不斷修訂和完善國內(nèi)現(xiàn)有煤層氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)政策也是不可或缺的選擇。

??由于我國目前的煤層氣生產(chǎn)還未進(jìn)入規(guī)�；�和產(chǎn)業(yè)化，因此在對外合作專營權(quán)放開的基礎(chǔ)上政府應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行帶有鼓勵性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策并注意不斷加以完善和修訂。

??應(yīng)該看到，煤層氣產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)導(dǎo)向是明確的。目前的關(guān)鍵問題是新的企業(yè)進(jìn)入以后可能會面臨系列新的問題，政府需要對現(xiàn)有的政策進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)化，從執(zhí)行的角度進(jìn)行系統(tǒng)更新，使其更具有可操作性和執(zhí)行性。