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英國的石油安全戰(zhàn)略

Tag：石油  
英國是目前世界第四大經(jīng)濟體，在世界經(jīng)濟發(fā)展史上占有十分重要的地位。曾經(jīng)通過海外殖民地對海外石油資源進行控制，在世界石油市場上的影響力僅次于美國。二戰(zhàn)以后，隨著美國勢力的擴張和殖民地民族主義的興起，英國對海外石油資源的控制力逐漸減弱。OPEC成立以后，世界石油市場不再是美英等國主宰的時代，世界石油市場的格局發(fā)生了重大變化。但是，隨著英國北海油汽的發(fā)現(xiàn)與開采，英國變成了一個重要的產(chǎn)油國和石油出口國，英國從石油的外部依賴國轉(zhuǎn)為石油對外供給國。由于歷史的緣故，也由于英國自身是一個石油生產(chǎn)和消費大國，英國的石油戰(zhàn)略和石油政策至今對世界石油市場具有較大的影響力。1999年，英國的石油生產(chǎn)達到歷史最高峰，石油產(chǎn)量從此步入下降期，英國也將逐漸由石油出口國變?yōu)檫M口國。正是認識到這一趨勢，英國政府組織了大量研究，在2003年發(fā)表的能源白皮書中明確提出了未來的能源戰(zhàn)略。
　　一、英國石油供需的基本狀況
　　總體來講，英國目前是一個能源生產(chǎn)超過需求的國家。2000年，英國能源總產(chǎn)出27270萬噸油當量，約為1973年的2.5倍。而能源的最終消費為16150萬噸油當量。能源生產(chǎn)超過消費69%。因此，英國的能源生產(chǎn)能夠完全滿足本國需要，并且能夠凈出口大量能源。
　　在英國的能源結(jié)構(gòu)中，石油在供需中都占有重要地位，并且石油的供給大于需求。在英國的能源最終消費中，石油為7364萬噸油當量，占45.6%，其次是天然氣，占34%。而在1973年，英國的能源消費結(jié)構(gòu)中，石油占52.3%，天然氣占16.1%。天然氣使用量的急劇上升是過去三十年英國能源消費結(jié)構(gòu)的一個重要變化。在英國能源消費的部門結(jié)構(gòu)中，運輸用能源占最大的比重33%，而且呈顯著的上升勢頭。石油是主要的運輸用能源，并且在運輸用能源中的比例從1980年41%上升到了2000年的61%。正是運輸用石油的增長，使得石油消費從石油危機以后的下降趨勢在80年代后期重新變?yōu)樯仙厔荨１M管如此，英國的石油生產(chǎn)仍然超過其消費。2000年，英國本土生產(chǎn)原油11788萬噸，大約占歐洲原油產(chǎn)出的一半左右。凈出口3767萬噸，凈出口量占原油生產(chǎn)量的32%。英國石油的出口對象為歐盟、加拿大、挪威和美國。
　　英國的石油生產(chǎn)于1999年達到高峰，預計2010年將出現(xiàn)石油凈進口。2000年，英國本土的石油產(chǎn)出下降了8.1%，石油產(chǎn)出下降并非受短期因素的沖擊，而是受石油資源的限制。英國政府認為，英國的石油生產(chǎn)于1999年達到了最高峰，此后的石油產(chǎn)出將呈下降趨勢，并且預計將于2010年由石油的凈出口國變?yōu)槭偷膬暨M口國。英國的另一個能源供應(yīng)主體天然氣也出現(xiàn)了類似的情況，2000年天然氣產(chǎn)出下降了5.4%，并且預計于2006年出現(xiàn)天然氣的凈進口。正是由于能源體系出現(xiàn)了如此重大的變化，英國才出臺了新的能源戰(zhàn)略和政策體系。
　　二、英國的新能源戰(zhàn)略和能源政策
　　英國雖然將許多權(quán)力下放給了蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭議會，但是能源政策卻由英國統(tǒng)一制定。1999年，英國進行了憲制改革，成立了蘇格蘭議會、威爾士國民議會和北愛爾蘭議會，將教育、健康、運輸、環(huán)境和農(nóng)業(yè)等問題的最終決定權(quán)下放給了這些議會。但是，英國政府卻保留了能源政策最主要方面的決定權(quán)，從而為英國實現(xiàn)統(tǒng)一的能源政策提供了制度基礎(chǔ)。負責英國能源政策的主要是英國貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部(DTI)。環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)部(DEFRA)和運輸部(DFT)也負責部分能源政策。
　　英國政府強調(diào)當前能源系統(tǒng)面臨三大挑戰(zhàn)，即環(huán)境、供應(yīng)與能源基礎(chǔ)設(shè)施。英國政府清醒地認識到過去的能源政策已經(jīng)不能適應(yīng)未來的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)是英國制定新能源政策所要解決的最主要問題。
　　第一個挑戰(zhàn)是環(huán)境問題。全球氣候變暖已經(jīng)成為一個事實。英國作為一個島國，已經(jīng)不能忽視海平面上升以及厄爾尼諾等氣候災害帶來的影響，因此，英國把降低二氧化碳的排放量當作新能源政策所面對的首要問題。英國當然深知單靠某一個國家的力量是無法有效降低全球二氧化碳排放量的。因此，英國除了把降低本國排放量當作能源政策的首要任務(wù)之外，還把達成降低排放量的國際承諾當作其外交政策的關(guān)鍵目標之一。
　　第二個挑戰(zhàn)是本土能源供應(yīng)減少。在英國的初級能源需求中，天然氣占39%，石油占35%，煤占15%，核能和其它占11%。其中煤炭的進口已經(jīng)有一半左右，而且在未來10內(nèi)，英國可開采的煤礦可能基本枯竭。另外，由于北海油汽的開采高峰已過，天然氣和石油將分別于2006年和2010年變?yōu)閮暨M口國。到2020年英國使用的能源中將有3／4依賴進口。由于英國將從能源的凈出口國向凈進口國轉(zhuǎn)變，因此，世界其它地區(qū)的政治不穩(wěn)定和沖突將可能使英國的能源價格更易波動，甚至造成能源供應(yīng)中斷。這樣，維持能源供應(yīng)的可靠性就成為一個未來重要的戰(zhàn)略任務(wù)。
　　第三個挑戰(zhàn)是英國需要更新能源基礎(chǔ)設(shè)施。由于能源供應(yīng)和使用結(jié)構(gòu)的變化，以及對新能源政策目標的建立，英國的許多能源基礎(chǔ)設(shè)施尤其是能源運輸設(shè)施需要更新，這種更新需要大量的投資。
　　根據(jù)能源系統(tǒng)當前面臨的挑戰(zhàn)，英國政府制定出了明確的戰(zhàn)略目標，即建立一個低炭經(jīng)濟體。英國政府認為，在能源問題上面臨的挑戰(zhàn)也給英國帶來了新的機遇，這個機遇就是將英國轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�具有更高資源生產(chǎn)率的低炭經(jīng)濟體，即以更少的能源和環(huán)境污染帶來更大的產(chǎn)出，從而也帶來更高的生活水平和生活質(zhì)量。這也是一個發(fā)展、應(yīng)用和出口領(lǐng)先技術(shù)，創(chuàng)造新的商業(yè)機會和就業(yè)機會的機遇，更是一個在可持續(xù)發(fā)展方面確立世界領(lǐng)先地位的機遇。為此，英國政府明確提出要將英國建成一個低炭經(jīng)濟體。
　　英國政府還制定出了能源政策的四大目標，這四大目標構(gòu)成英國新能源戰(zhàn)略的四大支柱。英國新能源政策的四大目標是：到 2050年將二氧化碳的排放量降低60%；維持可靠的能源供應(yīng)；完善競爭性的能源市場，提高能源的生產(chǎn)率和可以維持的經(jīng)濟增長率；為每個家庭提供可負擔得起的足夠的熱能。英國政府認為，提高能源效率和能源使用的多樣性是同時實現(xiàn)這四個目標的最好方式。當然，四個目標之間也存在矛盾。譬如，非常高的能源價格能提高能源效率和降低二氧化碳排放量，但是，卻會增加低收入家庭的能源支出，也不利于商業(yè)繁榮。英國政府并不會在具體的政策措施中給這四個目標賦予不同的權(quán)重，而是基于以下考慮：首先，由于氣候變化是一個重大的不容違背的環(huán)境約束，因此必須始終使能源政策處于降低二氧化碳排放量的軌道上。其次，維護能源供應(yīng)的安全可靠是一個在長期和短期內(nèi)都必須滿足的條件。第三，自由競爭市場雖然是整個能源政策的基石，但是還需要其它措施來激勵商業(yè)機構(gòu)進行能源方面的創(chuàng)新和發(fā)展。第四，在前面的基礎(chǔ)上，采取一些特殊措施，照顧某些特殊的人群，如那些負擔過高能源支出的低收入群體。
　　在英國新能源戰(zhàn)略和能源政策的大背景下，可以較為清楚地看出英國的新石油戰(zhàn)略。以下從石油供應(yīng)、需求和運輸交易三個方面來分析英國新石油戰(zhàn)略的具體內(nèi)容。
　　三、英國的石油供應(yīng)戰(zhàn)略
　　長期和短期內(nèi)安全可靠的供應(yīng)是英國石油戰(zhàn)略的首要目標。由于受到英國本土石油資源的限制，英國石油產(chǎn)出下降將成為不可避免的事實。盡管有新能源政策的影響，英國石油需求可能逐漸下降，但是石油畢竟是一種重要的經(jīng)濟能源，且世界石油資源并不會在短期內(nèi)枯竭，英國將逐漸依賴于外部石油供應(yīng)也是難以避免的。外部沖擊將越來越嚴重地威脅到英國石油價格的波動和石油供應(yīng)的連續(xù)性，從而可能對英國經(jīng)濟甚至政治軍事造成重大打擊。因此，維持石油供應(yīng)的安全可靠性就成為了英國石油戰(zhàn)略的首要目標，也是英國能源戰(zhàn)略的重要目標之一。除了石油的供應(yīng)系統(tǒng)以外，石油的運輸與交易系統(tǒng)、石油的需求系統(tǒng)也要圍繞這一目標進行安排。
　　與主要產(chǎn)油國建立穩(wěn)定的、多元化的外交聯(lián)系，實行維持產(chǎn)油區(qū)政治穩(wěn)定、促進經(jīng)濟改革的外交政策。英國政府認識到到2020年，英國將可能有一半的石油供應(yīng)必須依靠進口。而世界石油資源主要在中東，如沙特擁有世界石油儲量的1／4，其它海灣產(chǎn)油國也擁有大量石油資源，其它主要石油資源是在中美洲、南美洲、俄羅斯、非洲和里海盆地。英國政府認為，未來的石油供應(yīng)可能大量來源于政治或經(jīng)濟上不穩(wěn)定的國家或地區(qū)。這給英國實現(xiàn)安全可靠的石油供應(yīng)帶來了較大的風險。為此，英國政府試圖通過兩個外交方面的安排來解決這一問題。一是與產(chǎn)油國建立穩(wěn)定的、多元化的外交聯(lián)系。所謂多元化是指英國不愿意將其石油供應(yīng)過度依賴于某一個國家，而試圖建立多元化的石油供應(yīng)渠道，以降低突發(fā)事件導致供應(yīng)中斷的風險。二是力圖通過自己的影響維護產(chǎn)油國地區(qū)的穩(wěn)定，并且促使其進行自由化、市場化的經(jīng)濟改革。
　　最大限度地維持國內(nèi)石油產(chǎn)出。盡管英國認識到不可避免地需要依靠進口石油，但還是將維持本國的石油產(chǎn)業(yè)和石油生產(chǎn)當作一個重要的政策任務(wù)，并且進行了一系列財政和金融方面的安排，例如，提供100%的石油投資津貼，并為石油生產(chǎn)利潤提供 10%的補充費用，用于鼓勵國內(nèi)的石油投資和生產(chǎn)。
　　加強國際合作，建立充足的石油存量儲備。英國政府充分認識到石油存量儲備是應(yīng)付突發(fā)事件，防止石油供應(yīng)中斷的重要制度安排。但是，同時也認為，國內(nèi)的石油存量儲備不可能無限大。故英國政府認為，應(yīng)該充分利用國際能源機構(gòu)的作用(IEA)，完善石油緊急供應(yīng)的國際合作機制。同時，由于認識到中國和印度等能源消費大國還不是國際能源機構(gòu)的成員。因此，英國政府支持國際能源機構(gòu)鼓勵其成員和非成員建立應(yīng)付供應(yīng)中斷的石油安全安排。
　　四、英國的石油消費戰(zhàn)略
　　實現(xiàn)能源使用的多樣性，降低經(jīng)濟對石油的依賴程度。降低經(jīng)濟對石油的依賴程度是英國石油戰(zhàn)略的重要組成部分。降低石油依賴性的重要舉措之一就是鼓勵和實現(xiàn)能源使用的多樣性。但是，由于核廢料的處理問題，核能并不是鼓勵的對象，可再生能源的使用才是英國政府鼓勵的對象。由于許多可再生能源的使用成本還較高，還難以形成規(guī)模經(jīng)濟，因此，英國政府采取一定的支持和鼓勵措施，如引入可再生能源的使用義務(wù)，免除可再生能源發(fā)電的氣候變化稅。
　　提高石油使用效率。英國單位產(chǎn)出的能源消費雖然比美國要低，但是遠遠高于日本等能源使用效率較高的國家。因此，英國認為能源使用效率的提高還有很大潛力，英國政府將提高石油使用效率作為降低經(jīng)濟對石油依賴性實現(xiàn)低炭經(jīng)濟目標的另一重要舉措。為了提高石油使用效率，英國政府頒布了一系列政策措施，如實施嚴格的排放限制，引入能源效率承諾(EEC)，通過補貼等措施鼓勵安裝節(jié)油裝置，對無鉛汽油實行低稅政策，實行建筑與生產(chǎn)管制等。
　　五、英國的石油運輸與交易戰(zhàn)略
　　實施多樣化的運輸路線。石油運輸系統(tǒng)是獲得安全可靠的石油供應(yīng)，防止石油供應(yīng)沖擊和中斷的重要組成部分。英國政府認為，最安全可靠的石油運輸系統(tǒng)是一個多樣化的運輸系統(tǒng)。因此，英國政府鼓勵更多的產(chǎn)油國和石油企業(yè)進行進一步的石油基礎(chǔ)設(shè)施投資，包括管道和其它運輸路線的開通，以免使英國過度依賴于某一個石油來源。
　　建立完全由私人經(jīng)營的，競爭性的石油市場。英國政府相信商人為了降低商業(yè)風險，會自動實現(xiàn)供應(yīng)的多樣性，從而能實現(xiàn)更為廣泛的石油供應(yīng)的可靠性。因此，英國政府認為，一個競爭性的市場有助于石油供應(yīng)的可靠性。由于認識到石油對于英國軍事力量的重要性，石油業(yè)曾經(jīng)是由英國海軍部直接控制的行業(yè)。但是，高度國有化的英國石油公司后來成了撒切爾政府首批私有化的對象之一，到目前為止，英國政府已經(jīng)實現(xiàn)了石油行業(yè)的完全私有化。英國已經(jīng)建立了一個自由的、私人經(jīng)營的石油市場，英國政府只有在特殊情況下才會干預市場。英國政府還將為市場建立一個有效的政策和監(jiān)管框架，并將這一框架推廣至整個歐洲和世界其它地方。英國政府還將加強石油市場的監(jiān)測體系，并增加信息的充分性和透明度，以使市場更有效率。
　　進一步發(fā)揮倫敦石油期貨市場的作用。倫敦石油期貨市場對于英國的石油戰(zhàn)略也有重要作用。首先，期貨市場為英國降低石油價格波動對國內(nèi)經(jīng)濟沖擊提供了一個很好的制度安排，為英國實現(xiàn)安全可靠的石油供應(yīng)提供了良好的價格機制。其次，石油遠期價格的存在，為石油投資和使用提供了一個很好的參數(shù)，有利于盡量開發(fā)本國石油資源，提高石油使用效率。

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