實施“十一五”環(huán)保目標的對策建議

從2000年到2005年，我國經濟增長速度為9.5%，高于“十五”計劃年均增長7%的目標，但“十五”環(huán)保目標卻沒有完成。“十一五”規(guī)劃提出環(huán)保目標：未來五年生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制，主要污染物排放總量減少10%。確保完成“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標，必須采取有效措施。
　　
　　我國“十五”環(huán)保目標完成情況概覽
　　
　　從1982年開始，我國第一次把環(huán)境保護納入國民經濟和社會發(fā)展計劃中。中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“政府管理經濟的職能，主要是制訂和執(zhí)行宏觀政策，搞好基礎設施建設，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，實現國家的經濟社會發(fā)展目標。”雖然我國于2001年明確提出了未來五年（2001-2005年）環(huán)境目標，但沒有完成。
　　
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　　“十五”計劃提出：未來五年全國主要污染物排放總量SO2、COD比2000年分別減少10%。城鄉(xiāng)環(huán)境質量改善，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到遏制。實現再造碧水藍天，改善生態(tài)環(huán)境的美好理想。但沒有實現。
　　1.“十五”計劃主要污染物排放削減指標未完成。到2005年末，全國二氧化硫SO2排放量比2000年增加27%；化學需氧量COD排放量僅比2000年減少2%，未完成削減10%的控制目標。二氧化硫排放和化學需氧量指標，分別反映大氣、水的質量，可見，水污染、大氣污染更加嚴重。
　　2.環(huán)境惡化形勢沒有改變。到2005年，環(huán)境形勢依然十分嚴峻。2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出，“十五”期間經濟增長方式轉變緩慢，能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇。主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統功能退化。
　　
　�。ǘ�）后果嚴重
　　“十五”時期，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大經濟損失，危害群眾健康，影響社會穩(wěn)定。
　　1.環(huán)境破壞造成了巨大經濟損失。環(huán)境危機嚴重地制約了經濟發(fā)展。2006年9月7日我國發(fā)布了《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》。報告指出：僅2004年全國因環(huán)境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05%。如果在現有的治理技術水平下全部處理2004年點源排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當年GDP的6.8%左右。同時每年還需另外花費治理運行成本2874億元，占當年GDP的1.80%。
　　2.環(huán)境破壞造成巨大社會損失。環(huán)境危機制約社會發(fā)展。2004年，我國患病的人數已增至50億人次，因健康不安全所造成的經濟損失高達8000億元，相當于當年GDP的7%。我國每年空氣污染導致1500萬人患支氣管病。自2006年8月中旬以來，甘肅徽縣鉛超標、湖南臨湘飲用水砷超標，嚴重危害百姓生命健康，引起百姓不滿。
　　
　　完成“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標的對策
　　
　　按照《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年（2006～2010年）規(guī)劃綱要》，到2010年，全國二氧化硫(SO2)、化學需氧量(COD)排放量要比“十五”期末分別降低10%。這意味著這兩個指標必須在2006—2010年的5年里每年下降2%。然而，2006年上半年，全國化學需氧量(COD)排放總量為689.6萬噸，同比增長3.7%；二氧化硫(SO2)排放總量1274.6萬噸，同比增長4.2%�？梢�，完成“十一五”環(huán)保目標任務艱巨，政府必須采取有效措施。
　　
　�。ㄒ唬┎捎秘斦�政策激勵企業(yè)環(huán)保
　　“十一五”規(guī)劃規(guī)定，主要污染物排放總量減少10%是約束性指標。預期性指標是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。政府要創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現。約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。因此，必須運用財政手段，激勵企業(yè)減少污染物的排放。
　　1.開征環(huán)境稅。環(huán)境稅收政策，是對破壞環(huán)境的活動包括碳排放、硫排放、生成有毒廢料、使用原始原材料、排放汞、生成垃圾，通過稅收予以阻止。為了減輕對環(huán)境的破壞，歐洲一些國家對危害環(huán)境的活動加稅。瑞典通過提高炭和硫的排放稅，有效地降低了炭和硫的排放量。自20世紀70年代中期到90年代中期，荷蘭利用稅收，使鎘、鋅、銅、鉛、汞等重金屬的排放都降低了86%~97%。借鑒國外經驗，我國應盡快開征環(huán)境稅。向企業(yè)征收環(huán)境稅，提高污染型企業(yè)的生產成本。通過市場競爭的壓力，促其停產或采用先進技術，減少污染物的排放。
　　2.實行稅制轉移。稅制轉移是指政府將環(huán)境稅收入用于補貼有利于環(huán)境改善的產業(yè)、技術。歐洲一些國家將環(huán)境稅稅收用于補貼用于風能、太陽能、地熱能等不危害或少危害環(huán)境的能源生產，或將補貼從用于公路建設轉向用于鐵路建設，減少碳排放量。歐洲國家利用稅制轉移制度，鼓勵企業(yè)對新技術、污染控制技術的技術創(chuàng)新，有效地減少了對環(huán)境的破壞。丹麥政府通過旨在鼓勵風能發(fā)電的稅制轉移，不僅有效地控制了本國二氧化硫的排放，而且使本國成了世界上風能機的主要制造國家。借鑒國外經驗，我國應增加環(huán)境補貼。向企業(yè)發(fā)放環(huán)境補貼，提高企業(yè)利用、開發(fā)環(huán)保新技術的收益。企業(yè)利用環(huán)保新技術，有利于企業(yè)減少對環(huán)境的破壞。2006年9月我國最新一代核聚變實驗裝置“EAST”首次放電。穩(wěn)態(tài)運行的核聚堆產生能量的方式和太陽產生能量的方式相同，因此它也被稱為“人造太陽”。當它投入商業(yè)運行后，能提供無限的、潔凈的、安全的能源，可大幅度減少環(huán)境污染、保護環(huán)境的新技術，政府應予以補貼，促使其早日投入商業(yè)使用。
　　3.國債支持。保護環(huán)境，控制污染物排放，必須發(fā)展高新技術、淘汰落后技術。企業(yè)新建、擴建、改建中會遇到資金短缺問題。為了解決發(fā)展環(huán)保新技術的重大項目的資金難題，政府應使用國債資金加以支持。政府要利用國債項目，支持企業(yè)大力發(fā)展風能、太陽能、地熱、生物質能等新能源，提高清潔能源比重，減少大氣污染物排放。目前，我國又把煤層氣的開發(fā)列入《中國21世紀議程優(yōu)先項目計劃》，使煤層氣成為新替代能源。作為一種新型清潔能源，可以大幅度地減少污染物的排放。2006年山西將投資90億元用于煤層氣開發(fā)。這有利于取代燃煤發(fā)電，減少污染物的排放，減少大氣污染，政府應以國債項目的方式予以支持。
　　
　�。ǘ�）完善產業(yè)政策引導企業(yè)環(huán)保
　　推進經濟結構調整和經濟增長方式的根本性轉變，努力實現增產減污，政府要制定產業(yè)政策加以引導。
　　1.制定差別價格政策。企業(yè)用水、用電、用氣，實行不同價格。國家《產業(yè)結構調整指導目錄》區(qū)分了淘汰類、限制類、鼓勵類企業(yè)。淘汰類主要是指嚴重浪費資源、污染環(huán)境、不具備安全生產條件，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。限制類主要是指工藝技術落后，不符合行業(yè)準入條件，不利于產業(yè)結構優(yōu)化升級的產品。凡是符合節(jié)約能源和資源，能夠綜合利用的一些項目，特別是一些采用高新技術來降低能耗的項目都被列入鼓勵類，這類項目對經濟社會發(fā)展有促進作用，有利于節(jié)約資源、保護環(huán)境、產業(yè)結構優(yōu)化升級。
　為控制淘汰類企業(yè)發(fā)展，我國從2004年開始執(zhí)行差別電價。2006年進一步調整和完善差別電價政策。國家發(fā)改委規(guī)定：從2006年10月起，淘汰類企業(yè)用電加價1角錢，限制類企業(yè)用電加價3分錢；從2008年1月起，淘汰類加價2角錢，限制類加價5分錢。這種做法的好處是：技術先進、環(huán)保達標的鼓勵類企業(yè)仍然執(zhí)行正常電價，其競爭優(yōu)勢將更加明顯。限制類企業(yè)用電加價不高，而且限制類企業(yè)通過技術更新改造進入允許和鼓勵類企業(yè)行列后，將取消對其的用電加價，其技術升級和更新改造的動力加大。淘汰類企業(yè)加價幅度大，加價標準高，成本上升較大，其競爭劣勢加劇。借鑒我國差別電價做法，對淘汰類企業(yè)用水、用氣、用地也應實行高價格，提高其成本，加速其在競爭中淘汰。
　　產品價格支持。價格支持是指政府為了鼓勵某類產業(yè)的發(fā)展，按高于市場價格的價格購買其產品。控制污染物排放，政府采用價格支持手段，鼓勵企業(yè)開發(fā)、利控制污染的新技術。燃煤發(fā)電造成大氣污染，燃煤也是汞沉積的主要來源。限制燃煤發(fā)電，鼓勵風能、太陽能、地熱、可再生能源發(fā)電，政府應對這些新能源技術發(fā)電的上網電量實行全額收購，收購價格略高于其它類電價。
　　2.制定強制性執(zhí)行標準。改變“先污染后治理、邊治理邊破壞”的狀況，必須從源頭加以控制。我國電池含汞標準的制定，促進了無汞電池的產生。無汞電池與未被污染的土壤中的汞含量接近，無汞廢電池不會污染環(huán)境，這樣就從源頭上解決了廢電池的污染問題。1997年，國家環(huán)�？偩值炔课�局發(fā)布了《關于限制電池產品汞含量的規(guī)定的通知》，提出“無汞指電池中的汞含量小于電池重量的0.0001％”。規(guī)定“自2005年1月起，禁止在國內生產汞含量大于電池重量0.0001％的堿性鋅錳電池；自2006年1月起，禁止在國內經銷汞含量大于電池重量0.0001％的堿性鋅錳電池”。電池含汞標準的制定，促使企業(yè)革新生產工藝，改進原料配方，目前已有11家企業(yè)生產無汞電池。
　　借鑒電池含汞標準促使企業(yè)生產無汞電池的經驗，國家應加緊制定“五機一腦”家用電器等產品所含有害物質的限量標準。促使企業(yè)減少產品中的有毒、有害成分，從而減少對環(huán)境的污染。“五機”指：電視機、電冰箱、洗衣機、空調和手機，“一腦”指電腦。廢棄的“五機一腦”成為電子垃圾，產生了嚴重的電子污染，不僅污染了水、土壤、空氣，其不可降解的成分將永久破壞環(huán)境。
　　3.堅決關閉污染型企業(yè)。有效控制污染的加劇和蔓延，必須采取大規(guī)模的強制行動，堅決關閉國家明令禁止的重污染型小企業(yè)。1996年《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》明令取締關停15種重污染小企業(yè)，即：小造紙、小制革、小染料、土煉焦、土煉硫、土煉砷、土煉汞、土煉鉛鋅、土煉油、土選金、小農藥、小電鍍、土法石棉、放射性、小漂染。環(huán)保局又發(fā)布《關于貫徹有關問題的通知》規(guī)定，作出對嚴重污染的“十五小”予以取締、關閉或責令停產、轉產的“關、停、禁、轉、改”的規(guī)定。而且對國家經貿委限期淘汰和關閉的破壞資源、污染環(huán)境、產品質量低劣、技術裝備落后、不符合安全生產條件的“新五小”企業(yè)，即：小火電、小水泥、小煉油、小玻璃、小鋼鐵，也要限期關閉。
　　確保“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標的完成，地方政府必須堅決關閉“十五小”、“新五小”企業(yè)。依據《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》，由縣級以上地方人民政府責令其關閉或停產。對逾期未按規(guī)定取締、關閉或停產的，要追究有關地方人民政府主要領導人及有關企業(yè)負責人的責任。對于地方政府包庇“十五小”、“新五小”企業(yè)、企業(yè)責任人拒不停產的事件，嚴格查處，追究責任，嚴厲懲處。