創(chuàng)新煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制

中國煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境損耗破壞問題由來已久，煤炭開采加工過程中，以有害固體排放物(矸石、煤塵、煤屑等)、有害氣體排放物(二氧化硫、煙塵等)、采空區(qū)地表塌陷及其附帶損害、水系破壞及水體污染(包括地表水和地下水)、植被消失及物種滅失、土地資源無效占壓以及水土流失等七大“公害”為主體的生態(tài)環(huán)境損耗破壞，在帶來一系列生態(tài)環(huán)境災(zāi)難和長期隱患的同時，已經(jīng)并且繼續(xù)引發(fā)著巨大的經(jīng)濟損失。當(dāng)前，這一狀況不僅嚴重制約了煤炭產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展，成為中國煤炭能源主產(chǎn)區(qū)域的重大經(jīng)濟、社會甚至政治問題，從而給“十一五”及今后相當(dāng)長時期內(nèi)國家級規(guī)劃礦區(qū)建設(shè)和煤炭產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃的實施造成隱憂。

　　不斷深化的實踐已經(jīng)表明，站在構(gòu)思和構(gòu)建中國社會主義市場經(jīng)濟體制大框架的高度，從體制和機制創(chuàng)新入手，建立一整套完備的、適合中國國情的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償體系，并使之成為煤炭產(chǎn)業(yè)市場化體制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的有機組成部分，是遏制煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境損耗破壞勢頭，緩解這一損耗破壞程度，形成煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)良性互動的關(guān)鍵。

　　1、煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制問題的理論依據(jù)

　　煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償問題近年來突顯于煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程的實踐當(dāng)中，然而卻有著深刻的理論淵源。

　　按照市場經(jīng)濟運行的一般規(guī)律，在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中，包括資本、勞動力、物流和知識在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素的價值，必須以社會平均的消耗水平，轉(zhuǎn)移到再生產(chǎn)過程并體現(xiàn)在商品的價值和價格中，最終以貨幣形式實現(xiàn)補償和回流，從而周而復(fù)始地完成再生產(chǎn)過程的循環(huán)。在以全球化為背景的現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行中，生態(tài)環(huán)境資源已經(jīng)作為與資本、勞動力、物流和知識并列的又一生產(chǎn)要素，進入再生產(chǎn)過程，其價值同樣必須依據(jù)消耗水平體現(xiàn)在商品價值和價格中；同樣必須最終以貨幣形式實現(xiàn)補償和回流；生態(tài)環(huán)境消耗的價值，同樣必須取決于再生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境本身的價值和價格，也就是恢復(fù)其原貌所需的價值和價格。

　　不同的是，生態(tài)環(huán)境資源從一開始就是一種公共資源，是以社會性生產(chǎn)要素，而非企業(yè)性生產(chǎn)要素進入再生產(chǎn)過程的。企業(yè)的個別再生產(chǎn)過程消耗的公共資源和社會性生產(chǎn)要素，必須由企業(yè)給予補償和返還；并且同其他生產(chǎn)要素一樣，生態(tài)環(huán)境補償和回流的貨幣資金，其權(quán)益歸屬于生態(tài)環(huán)境資源的所有者，即公共資源的所有者或所有者代表；而生態(tài)環(huán)境補償資金的使用則應(yīng)當(dāng)用于生態(tài)環(huán)境自身的治理、恢復(fù)、進化和優(yōu)化，即用于生態(tài)環(huán)境的簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)。

　　馬克思主義經(jīng)濟學(xué)的再生產(chǎn)學(xué)說揭示了社會再生產(chǎn)過程的這一基本市場經(jīng)濟規(guī)律。當(dāng)前，這一基本規(guī)律程度不等、方式不同地被應(yīng)用于各主要發(fā)達市場經(jīng)濟國家生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償制度的普遍實踐中。我們認為也應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前中國煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制創(chuàng)新實踐的基本依據(jù)。

　　2、中國煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的產(chǎn)生和延革

　　新中國國民經(jīng)濟發(fā)展的前30年(1949～1978)，是中國工業(yè)化的初始發(fā)展階段。在這一階段實行的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，長期的煤炭供求緊張和嚴重偏低的煤炭計劃價格曾經(jīng)是經(jīng)濟生活中的基本特征。隨后開始的改革開放階段，國家確立以山西為中心，包括陜西、河南、內(nèi)蒙古、寧夏為主體的能源基地建設(shè)以保障大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)急需的煤炭能源供給。為籌集緊缺的煤炭能源基地建設(shè)資金，逐步在當(dāng)時計劃性煤炭價格之外加收煤炭專項基金，并力圖按照各地的不同情況實施不同的基金項目。這種煤炭專項基金的設(shè)立和收取，實質(zhì)上已經(jīng)具有煤炭生產(chǎn)中社會間接消耗補償?shù)男再|(zhì)。而其中用于生態(tài)環(huán)境治理的部分則構(gòu)成了事實上的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金。

　　同時，一方面由于各地煤炭工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，另一方面當(dāng)時設(shè)立專項基金的目的在于增加各煤炭主產(chǎn)區(qū)域的煤炭外調(diào)量，因此，在能源基地內(nèi)各地區(qū)專項基金的設(shè)立也不盡相同，并且主要針對外調(diào)煤炭予以征收。

　　1994年起，國家對全國范圍內(nèi)各類煤炭專項基金的設(shè)立和收取進行規(guī)范，形成了以能源基地建設(shè)基金、煤炭生產(chǎn)補貼款、專項維簡費、水資源補償費為主體的，以外調(diào)煤炭為對象的相對統(tǒng)一的煤炭專項基金。這標(biāo)志著煤炭生產(chǎn)社會成本補償?shù)男聶C制的構(gòu)建。由于基金使用明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容，因此，也標(biāo)志著煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的初始形成。這是由計劃體制向市場體制過渡中的重大進步，同時也反映了市場化體制不完善的實際狀況。

　　問題在于，在這樣的體制機制中，煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償不是明確的、獨立的，而是混雜于其他補償之中的；不是全面的、充分的，而是僅僅面對部分破壞(外調(diào)煤炭量)在局部地區(qū)進行的；不是法制化的、科學(xué)的，而是權(quán)宜性的、隨機的；就補償?shù)牧炕�而言又有著一定程度的主觀性和隨意性。所有這些弊端，一方面與大的宏觀體制的市場化發(fā)育不足有關(guān)，另一方面也表明在煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償領(lǐng)域?qū)嵺`上的不充分、不完全和認識上的滯后與偏差，因此是不可避免地有其合理性的。但是，應(yīng)當(dāng)高度重視的是，這些弊端現(xiàn)已成為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償市場化機制形成和發(fā)展的障礙；現(xiàn)有機制已經(jīng)完全不能適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護實踐的需要，是隨著實踐的深化必須予以變革的。

　　“十五”時期，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制框架基本構(gòu)建完成，在《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中明確提出了“建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制”的政策取向，并在試點實踐中探索生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的具體模式。這可以視為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制正式形成和深入發(fā)展的新階段的開始，一個法制化、市場化的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制形成過程的開始。

　　3、中國市場化煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的構(gòu)思

　　改革現(xiàn)有的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制，或者更準確地說，創(chuàng)建新型的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制，必須在正在進行的煤炭可持續(xù)發(fā)展政策試點的基礎(chǔ)上，以法制化和市場化方式重點設(shè)計和構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的完整框架。在當(dāng)前，則必須著力解決補償對象界定、補償主體認定、補償模式選擇、補償數(shù)額量化以及補償基金使用等5個基本方面的問題。這5個方面是煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的基本構(gòu)架。

　　3.1、補償對象界定

　　以立法方式界定煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境損耗破壞的范圍和性質(zhì)，作為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償?shù)幕�本對象。從�?dāng)前的實踐看，煤炭開采加工過程的生態(tài)環(huán)境損耗破壞主要表現(xiàn)在有害固體物排放、有害氣體排放、采空區(qū)地表塌陷及附帶損害、水系破壞及水體污染、植被消失及物種滅失、土地資源無效占壓及水土流失等七大領(lǐng)域。當(dāng)前，這一損耗破壞的界定還僅僅停留在技術(shù)層面上，這是不夠的。煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的構(gòu)建，需要立法層面就煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞給予明確的法律界定。

　　3.2、補償主體認定

　　以立法方式確認生態(tài)環(huán)境資源的國家所有權(quán)，即確認政府的生態(tài)環(huán)境所有者代表的法律地位。從當(dāng)前實踐看，生態(tài)環(huán)境資源所有權(quán)可以有多種模式。即：中央政府獨家所有；各級政府共有；中央政府所有，委托行使；省級政府所有。從當(dāng)前的實踐需要來看，宜于選擇中央政府與省級政府分級分區(qū)所有體制，這一體制可以簡稱為生態(tài)環(huán)境資源的兩級所有制。其他各級政府以及企業(yè)法人，不具有生態(tài)環(huán)境的所有權(quán)或所有者代表身份，只可以在所有者代表委托或授權(quán)時行使這一所有權(quán)。就全國煤炭主產(chǎn)區(qū)域的實踐看，在內(nèi)陸省區(qū)，生態(tài)環(huán)境資源所有權(quán)以省(區(qū))級政府所有為宜，即國家所有，省(區(qū))級代行體制為宜。

　　3.3、補償模式選擇

　　根據(jù)多年來我國煤炭產(chǎn)業(yè)各類專項基金的實踐啟示以及當(dāng)前試點的直接經(jīng)驗，借鑒各主要發(fā)達市場經(jīng)濟家的普遍做法，煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償機制的模式主要有兩個基本類型。

　　(1)開征煤炭生態(tài)環(huán)境治理稅

　　以財稅立法方式確立煤炭生態(tài)環(huán)境治理稅制，明確規(guī)定治理稅的稅則和稅率，形成規(guī)范的煤炭生態(tài)環(huán)境補償?shù)亩愂漳Ｊ健?/p>

　　稅收模式是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制中的典型模式或理論模式。只是在中國，在當(dāng)前和今后的一個長時期中，這一模式的設(shè)置及其程序，牽涉到宏觀重大體制的變動，屬于重大體制框架的結(jié)構(gòu)性變革，難于短期推行以解決較為緊迫的補償現(xiàn)實。

　　(2)設(shè)置煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金

　　設(shè)置煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金，強制性進入煤炭產(chǎn)品價格構(gòu)成，隨各類煤炭產(chǎn)品的銷售征收，基金征收的主體是作為生態(tài)環(huán)境所有者代表的政府，征收客體是境內(nèi)全部煤炭商品生產(chǎn)企業(yè)，征收對象是已完成銷售的全部各類煤炭商品，支付者是煤炭商品的各類消費者。基金屬于政府性收費，可以行政法規(guī)的方式設(shè)立實行，簡便易行、操作性強。是過渡時期中可以穩(wěn)健運用且不良后果較少的模式。

　　3.4、補償基金的量化

　　煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金的量化是補償機制設(shè)計與創(chuàng)新中的難中之難。這是因為，長期以來，一方面我國始終缺乏關(guān)于煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)損耗破壞方面的完整可行的統(tǒng)計體系，另一方面也缺乏這一損耗破壞的經(jīng)濟損失及折算的參數(shù)或數(shù)據(jù)。不過，多年來，在山西、陜西、河南、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧、黑龍江、山東、安徽、貴州等煤炭能源主產(chǎn)區(qū)域，局部的、分散的關(guān)于這一損耗破壞的調(diào)查研究和評估一直在進行，其所做出的相關(guān)量化結(jié)論仍然不失為全國性煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金量化的借鑒、參考和實證依據(jù)。其中，煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量大、煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞嚴重及相關(guān)經(jīng)濟損失巨大、煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與補償研究比較深入的山西具有極強的典型性和代表性。所以，可以選取山西為例作為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償量化的實證和參考。

　　2003年山西省煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞經(jīng)濟損失核算如表1所示。

　　表1中的數(shù)據(jù)比較全面準確地反映了山西省煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞經(jīng)濟損失的狀況，也在一定程度上反映和代表了煤炭主產(chǎn)區(qū)域，特別是國家級歸劃礦區(qū)的經(jīng)濟損失狀況。因此，以這樣的實證研究結(jié)論作為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金的量化借鑒、參考或依據(jù)是適當(dāng)?shù)�、可信的�?/p>

　　需要進一步指出，無論山西，無論各煤炭主產(chǎn)區(qū)域，也無論全國，煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞及其經(jīng)濟損失，從量的方面看都是動態(tài)的、不斷變化的、不可預(yù)測和準確計算的。因此，此處借鑒的山西數(shù)據(jù)，或者今后復(fù)合計算后得到的全國性數(shù)據(jù)，就準確性而言，都只能是相對的和大體的。理論上講，經(jīng)濟上科學(xué)的、合理的生態(tài)環(huán)境補償計量應(yīng)當(dāng)是長期的市場機制發(fā)展過程的自然結(jié)果。

　　就當(dāng)前而言，全國性特別是煤炭主產(chǎn)區(qū)域內(nèi)，煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金數(shù)額，比較完整的量化當(dāng)以50～70元／t為宜。

　　3.5、煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金的使用

　　省級政府是生態(tài)環(huán)境資源所有權(quán)代表，因此也是煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償基金的所有者和權(quán)益主體。補償基金應(yīng)當(dāng)在省級政府統(tǒng)籌管理下使用�？紤]到現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境的治理、恢復(fù)和進一步優(yōu)化工作將只能在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，部分集中、部分分散進行，特別是在現(xiàn)有體制下，市(地級)級政府及煤炭企業(yè)承擔(dān)著較大、較多、較重的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞的治理、恢復(fù)和賠償責(zé)任的現(xiàn)實，因此，在法定權(quán)益歸屬的同時，補償基金的使用應(yīng)當(dāng)在煤炭企業(yè)法人、市(地級)級人民政府和省級人民政府之間進行合理分配。即在省級所有的同時，試行補償基金使用的煤炭企業(yè)法人、市(地級)級政府與省級政府三級分配機制，分配比例以2：3：5為宜。這種按比例分配的補償基金使用機制，既有利于強化各方責(zé)任，也有利于各方在治理、恢復(fù)和優(yōu)化工作中的主動性和積極性的激勵，便于形成合力，完成治理、恢復(fù)和優(yōu)化目標(biāo)。同時，也反映著當(dāng)前和今后一段時間煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)負擔(dān)的實際格局。

　　4、政策建議

　　4.1、設(shè)置煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境基金

　　煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償基金應(yīng)當(dāng)以50～70元／t為目標(biāo)值，納入煤炭商品價格構(gòu)成；基金以省級政府為征收主體；煤炭法人企業(yè)為征收客體；全部已銷售商品為征收對象；基金的使用由省級政府統(tǒng)籌，按2：3：5比例在煤炭法人、市(地級)級政府和省級政府之間分配。

　　同時，為保持經(jīng)濟生活的穩(wěn)定運行，應(yīng)當(dāng)堅定地實施循序漸進的方式，分批分期地完成經(jīng)濟補償。建議先行按35元／t收取為宜。

　　煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境基金的設(shè)置，是煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償機制的改革與創(chuàng)新。

　　4.2、建立基金的浮動式征收機制

　　深入研究煤炭生態(tài)環(huán)境基金由固定式征收向浮動式征收的可操作辦法。即對生態(tài)環(huán)境保護功能強、產(chǎn)品環(huán)保效能好、生態(tài)環(huán)境保護日常工作做的好的煤炭企業(yè)，其基金的征收向下浮動；反之則向上浮動�；�金的浮動式征收機制，一方面源于煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞本身的動態(tài)性和不固定性，另一方面源于煤炭企業(yè)之間生態(tài)環(huán)境保護工作績效的優(yōu)劣不等�；�金的浮動式征收辦法，體現(xiàn)了“多損耗多付費，少損耗少付費”的公平原則；有助于激發(fā)煤炭企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的積極性和主動性，有利于生態(tài)環(huán)境保護效果的提高。

　　4.3、構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞監(jiān)管制度

　　這一制度的基本內(nèi)容如下：(1)設(shè)立統(tǒng)一、完備的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞統(tǒng)計指標(biāo)體系和統(tǒng)計申報制度；(2)建立專職的煤炭生態(tài)環(huán)境損耗破壞檢測評估的專業(yè)技術(shù)隊伍和執(zhí)法隊伍，暫時隸屬于環(huán)境保護部門，同時通過實踐，探索其與煤炭安全專職機構(gòu)合署辦公的必要性和可行性；(3)設(shè)立統(tǒng)一的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)的標(biāo)準，編制集中的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則；(4)推進監(jiān)控、監(jiān)管的法制化和制度化，使之有法可依、違法必糾。

　　4.4、盡快完成煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞與經(jīng)濟損失的全國性普查

　　對全國煤炭土產(chǎn)區(qū)域、特別是11個國家級規(guī)劃礦區(qū)進行一次生態(tài)環(huán)境損耗破壞及經(jīng)濟損失和核算的全面普查。普查應(yīng)當(dāng)重點完成如下幾項工作：(1)全面掌握煤炭主產(chǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境損耗破壞及經(jīng)濟損失核算的第一手資料；(2)建立全國性煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞及經(jīng)濟損失數(shù)據(jù)庫；(3)測算全國煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞的經(jīng)濟折算參數(shù)，作為煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境基金進一步市場化運行、以及由基金向煤炭生態(tài)環(huán)境稅制過度的基本依據(jù)。

　　4.5、盡快展開關(guān)于煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境基金的立法程序，對基金運作實施全方位的法制化管理

　　當(dāng)前要盡快完成《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《環(huán)保法》等相關(guān)法律的修訂王作及其詳盡的實施細則，為生態(tài)環(huán)境資源的有償使用和經(jīng)濟補償設(shè)定法律依據(jù)。同時，積極推進煤炭主產(chǎn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境立法及與煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟補償相關(guān)的其他立法。使基金的運作從一開始就有法可依、良性運行。

　　4.6、適時展開和推進煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境稅稅制的研究工作

　　做好由基金向納稅的轉(zhuǎn)變，由費制向稅制的轉(zhuǎn)變，由過渡性機制向長效性機制的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟補償?shù)拈L治久安。