城市環(huán)保設(shè)施市場化的國際經(jīng)驗與啟示

     近年來，全國各地在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革上進(jìn)行了大膽探索，并取得不少成績，但也存在一些問題。學(xué)習(xí)和借鑒國外在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施上的做法和經(jīng)驗，有助于我們明確改革方向，完善政策措施，把握和解決市場化改革中出現(xiàn)的問題，提高城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率和管理水平。

    一、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的一般趨勢

    城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品性質(zhì)，長期以來主要由政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營。這種模式越來越不適應(yīng)快速城市化進(jìn)程中公眾對公用事業(yè)日益增長的需求。在這一背景下，發(fā)達(dá)國家提出鼓勵私人部門參與建設(shè)和運(yùn)營城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，利用多種融資手段，培育資本市場，引入競爭機(jī)制，以及鼓勵用戶參與等改革趨勢。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立公共部門與私人部門“伙伴關(guān)系”，即新的PPP模式（Public—Private Partnership）備受推崇。

    20世紀(jì)90年代，英國提出PPP概念，并得到美國、德國、澳大利亞、日本等國的積極響應(yīng)。一些國家還成立專門的政府機(jī)構(gòu)來推動PPP的實踐。由于各國的政治體制、社會文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革中采用的管理和運(yùn)營模式也不相同。從實際看主要有三種類型：以法國為代表的私人部門參與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營與管理模式；以英國為代表的完全私有化模式，通過引入私人部門的參與，對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的管理與組織進(jìn)行重大變革；以菲律賓、智利等發(fā)展中國家為代表的吸引私人部門參與模式，其目的是為了擴(kuò)大服務(wù)而引進(jìn)資金，更加注重資金的籌措。

    近年來，由于發(fā)達(dá)國家的政治或經(jīng)濟(jì)問題，由國際開發(fā)金融組織或雙邊援助機(jī)構(gòu)向發(fā)展中國家提供的貸款不僅沒有增加反而減少了。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的援助大都以單個項目實施，顯然不能夠滿足發(fā)展中國家在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的巨大需求。對于發(fā)展中國家而言，在建設(shè)資金短缺的情況下，開放市場吸引私人部門投資；進(jìn)一步引入競爭機(jī)制，提高投資和設(shè)施運(yùn)營管理效率無疑成了首選方案。

    國際開發(fā)金融組織一致認(rèn)為，引入私人部門參與，采取PPP模式是加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高運(yùn)營效率與服務(wù)水準(zhǔn)的有效手段，因而通過各種資助方式在發(fā)展中國家推廣這種模式。如聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的報告指出，PPP是解決環(huán)境危機(jī)的有效措施，并專門設(shè)立提高地方政府實施PPP的能力建設(shè)計劃（PPPUE：Public-Private Partnership for the Urban Environment），提供資金與技術(shù)支持。亞洲開發(fā)銀行也將“為更多的人提供基本和高效服務(wù)，促進(jìn)向發(fā)展中國家的技術(shù)和經(jīng)驗轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大民營部門的作用，提供金融部門內(nèi)部的相互調(diào)整”作為項目選擇的標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上說，國際組織已經(jīng)成為推動各國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要力量。

    世界各國之所以進(jìn)行改革，主要是因為以往靠政府建設(shè)和運(yùn)營城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在兩大問題，一是政府要承擔(dān)全部成本，財政負(fù)擔(dān)過重，在公共財政上往往會“捉襟見肘”；二是由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性質(zhì)，由政府或國有單位建設(shè)和運(yùn)營會導(dǎo)致效率低下。如果把城市污水處理和垃圾處理等環(huán)境公共服務(wù)完全交給私人部門，又可能出現(xiàn)價格提高，普遍服務(wù)不能得到滿足等問題。而采取PPP模式，政府可以利用私人部門的技術(shù)和競爭優(yōu)勢，提高其運(yùn)營效率，利用合同確保服務(wù)質(zhì)量；私人部門則可以通過收費獲得一定的利潤，并獲得一定的發(fā)展空間。從國際經(jīng)驗看，市場化改革是國際社會在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理運(yùn)營過程中，針對公共部門壟斷下資金短缺、效率低下、服務(wù)水平低等問題而提出的體制機(jī)制改革方向，實踐證明符合環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)律。

    二、世界各國環(huán)境設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的主要做法和經(jīng)驗

    由于政治體制、社會文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，各國也采取了不同的做法，形成不同的模式。

    （一）完全私有化的英國模式

    英國在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所采取的方式是完全私有化，政府通過將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施出售給私人企業(yè)實現(xiàn)這一目的。同時，英國的供排水領(lǐng)域采用了區(qū)域水管理模式，即每個水務(wù)公司負(fù)責(zé)一個區(qū)域的供排水服務(wù)。完全私有化和區(qū)域水管理是英國模式的兩大特征。

    為了保障私有化，英國在其政治體制改革過程中，進(jìn)行了大量的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施私有化制度建設(shè)，包括完善法律法規(guī)，建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入并不斷調(diào)整；建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)管的獨立性；加強(qiáng)對價格的管制；逐步完善公眾參與機(jī)制等。經(jīng)過1974—1989年長達(dá)15年的努力，英國首先為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施私有化建立起法律、民主制度的保障，然后才進(jìn)行全面的私有化改革，這是英國模式得以有效實施和成功運(yùn)行的根本前提。

    英國的監(jiān)管體系也比較完善。按照政策法規(guī)設(shè)置了環(huán)境國務(wù)大臣和威爾士事務(wù)大臣，其職責(zé)包括任命水務(wù)總督、水務(wù)公司及國家河流管理局負(fù)責(zé)人，制定和修訂水務(wù)管理的法律框架等。在執(zhí)行層面設(shè)置了國家河流管理局，主要負(fù)責(zé)河流水質(zhì)、內(nèi)陸及沿海地區(qū)水質(zhì)、土地排水、防洪、漁業(yè)、水上旅游、水資源保護(hù)及管理、航運(yùn)等活動，頒發(fā)取水許可證，污染控制等事務(wù)。在監(jiān)督層面，設(shè)置了水務(wù)辦公室、飲水監(jiān)督機(jī)構(gòu)、水務(wù)消費者委員會、皇家污染監(jiān)察署、壟斷和兼并委員會等5個機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格監(jiān)管，保證了整個環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的順利發(fā)展。

    （二）以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的法國模式

    以租賃經(jīng)營和特許經(jīng)營為主導(dǎo)的法國市場化模式，是在保持公用事業(yè)所有權(quán)公有的前提下，政府通過市場競爭，選定一家企業(yè)按照雙方簽訂的契約對某項城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理，其經(jīng)營管理過程受到政府部門和社會監(jiān)督。私人公司的介入不涉及產(chǎn)權(quán)層面，只是以運(yùn)營管理者的身份出現(xiàn)，主要任務(wù)是提高運(yùn)營和管理水平。政府與受托企業(yè)通過特許經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)合同（15—20年）和租賃／管理合同（5—8年），明確雙方的權(quán)利和職責(zé)范圍，受托企業(yè)有對公用事業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)、提供產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利及義務(wù)；政府有權(quán)對受托企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，并保留對價格干預(yù)和單方中止契約的權(quán)利。

    法國的模式具有政府和受托企業(yè)權(quán)責(zé)分工明確、合作形式靈活多樣、準(zhǔn)入競爭監(jiān)管機(jī)制完善等特點。政府有重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)力，對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)有重要責(zé)任，并對水資源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施有控制權(quán)，但不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動。行使委托管理權(quán)的機(jī)構(gòu)可以是國家、地方政府或公共事業(yè)管理部門�？梢垣@得委托管理權(quán)的企業(yè)包括國營企業(yè)、私營企業(yè)、公私合營企業(yè)和外資企業(yè)等。受托企業(yè)依照合同規(guī)定自主經(jīng)營管理，為社會提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)。在準(zhǔn)入監(jiān)管上，合同期限短，通過經(jīng)營權(quán)的競爭控制成本。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)屬于政府所有，企業(yè)投資責(zé)任小，擔(dān)負(fù)的風(fēng)險也�。徽�府的監(jiān)管成本較低，但投資責(zé)任相對較大。

    （三）以社區(qū)為單元的美國模式

    美國采取以社區(qū)為單元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式：即社區(qū)所有，國家和州政府補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)各級政府的責(zé)任。在美國，水務(wù)公司在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營上主要有三種模式：公有、公共部門運(yùn)行；私有、私有企業(yè)運(yùn)行；公有、私有企業(yè)運(yùn)行，即公私合作伙伴關(guān)系。自1970年以來，公私合作伙伴關(guān)系在水務(wù)領(lǐng)域得到推廣應(yīng)用。目前，有4000家私人部門所有并運(yùn)營管理的水業(yè)設(shè)施，主要是服務(wù)于人口規(guī)模大的社區(qū)。

    在美國，政府主要從稅收優(yōu)惠政策和技術(shù)認(rèn)證兩方面對PPP的發(fā)展給予支持，如對代用某些污染控制技術(shù)的設(shè)備采用加速折舊等優(yōu)惠政策。一些州對污染控制設(shè)備的購置者免除部分或全部財產(chǎn)稅或銷售稅。在民間，主要依靠一些非政府組織和其他機(jī)構(gòu)來推動PPP的發(fā)展，如“公私伙伴關(guān)系國家理事會”（National Council on Public-Private Partnerships，簡稱NCPPP）、全美市長會議（the United States Conference of Mayors，簡稱USCM）等。

    美國水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管除了來自政府部門，還有各種非營利組織和行業(yè)協(xié)會，包括聯(lián)邦環(huán)保局、州公共事業(yè)委員會、美國水務(wù)協(xié)會等，這與其民主制度體系密切相關(guān)。政府與各類非政府組織構(gòu)成的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，通過立法和信息反饋，甚至積極影響立法等形式來形成互動關(guān)系。應(yīng)該說，各類非政府組織的重要影響成為美國監(jiān)管體系的一大特點。

    美國污水處理費制定的依據(jù)是全成本回收，采取按表計量收費的方式，設(shè)施的運(yùn)營管理資金的絕大部分來自于污水處理費。統(tǒng)計表明，美國污水處理費高于自來水費。

    （四）政府直接管理和服務(wù)的日本模式

    日本在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域，依舊采取政府直接管理和服務(wù)的方式。資金來源主要是中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方債券。根據(jù)1988-2001年的統(tǒng)計，公共污水處理設(shè)施的建設(shè)費用主要來自國庫輔助金，占29.2%；地方債券，占57.3%；其他還有受益者負(fù)擔(dān)金，占2.3%；城市規(guī)劃稅，占2.3%；都道府縣輔助金，占0.26%；一般城市預(yù)算占9.1%。

    現(xiàn)在，日本的公共事業(yè)也面臨著改革壓力，日本在2000年發(fā)布了“利用私人部門資金促進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)的法規(guī)”（2000年法律第117號），推動這一領(lǐng)域的市場化改革，目前私人投資（PFI）項目數(shù)量在不斷增加。項目建設(shè)主要是處理設(shè)施部分服務(wù)管理環(huán)節(jié)的外包，私人部門投資的項目還很少。

    （五）借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗改革的智利模式

    發(fā)展中國家的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革目的主要是以引入資金，而且新建項目多，主要采用BOT項目融資模式和區(qū)域特許經(jīng)營模式。

    智利在市場化改革中完善了相關(guān)法律和政策，為改革提供和建立了有關(guān)法律保障。智利在基礎(chǔ)設(shè)施私有化過程中將平等私有化與特許合同結(jié)合起來，允許環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供者用商業(yè)方式運(yùn)作，提供有效的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。為了通過當(dāng)?shù)卣�府管理的社會服�?wù)系統(tǒng)解決貧困（低收入）者的困難，政府部門還制定了一些保障措施，包括為貧困者提供補(bǔ)貼，制定簡易付費方法，針對貧困者的社會福利方案等。

    智利采用了與英國類似的監(jiān)管制度，將政策、監(jiān)管與服務(wù)分離，成立獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基于績效評價的成本管理體系。智利在1997年的《水價法》中對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力做了規(guī)定，包括不能歧視和劃分不同類別的用戶，通過水價達(dá)到全成本回收等。通過10多年的實踐，智利的做法取得了極大的成功：引入了私人資本投資，提高了管理水平，擴(kuò)大了貧困者受益服務(wù)范圍。

    三、啟示與建議

    以上國家城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的做法與經(jīng)驗，給我們的啟示是：

    一是無論是采取什么樣的改革模式，各國都十分重視制度建設(shè)。各國為了改革建立比較完善的法律，或修訂相關(guān)法律，規(guī)范政府、企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險。還出臺相關(guān)的政策，如價格政策、監(jiān)管政策、社會福利政策等，保證城市環(huán)保設(shè)施的正常運(yùn)營。

    二是準(zhǔn)備足夠的運(yùn)行費用，保證設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)。盡管各國的改革模式并不一樣，且發(fā)達(dá)國家在其發(fā)展過程中不斷調(diào)整城市環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營和管理模式，但從總體上看，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)費用主要是城市政府支付，設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)費用來自于“使用者付費”和政府補(bǔ)貼，各國補(bǔ)貼的比例差別較大。

    三是發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。雖然政府不再提供直接的服務(wù)，但并不等于政府就可以完全放手，將環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營推向市場，而是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。從國際經(jīng)驗看，多數(shù)國家明確各部門的責(zé)任，建立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對合同的執(zhí)行、消費服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)安全、排污情況和企業(yè)的稅務(wù)情況實施全過程監(jiān)督。

    四是發(fā)揮私人部門在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中的作用。投資主體的多元化也可以彌補(bǔ)政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的不足。由于私人部門的參與運(yùn)營，提高了環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營效率。此外，通過一些制度安排，使消費者能夠以較低的成本享受較高質(zhì)量的服務(wù)。

    隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，我國從20世紀(jì)90年代末開始探索城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營的市場化，取得不少進(jìn)展，包括向政府以外的其他投資者開放市場，鼓勵多種經(jīng)濟(jì)體參與建設(shè)和運(yùn)營；吸收社會資金，建立多主體參與的投資建設(shè)機(jī)制；改革現(xiàn)有的政府建設(shè)、事業(yè)單位運(yùn)營的模式，引入競爭機(jī)制，由企業(yè)進(jìn)行商業(yè)化管理；建立合理的收費標(biāo)準(zhǔn)，向用戶征收污水和垃圾處理費。但也存在不少問題，包括法律法規(guī)不健全；投資總量不足，融資手段單一；政企不分，效率低下；收費不到位，難以保證設(shè)施的正常運(yùn)行；監(jiān)管亟待加強(qiáng)等。為此建議：

    （一）把握改革方向，澄清市場化改革的模糊認(rèn)識

    從國際趨勢看，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革趨勢是建立公共部門與私人部門的合作伙伴關(guān)系。對此，需要在兩個重要問題上統(tǒng)一認(rèn)識：

    第一，不是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的所有環(huán)節(jié)都能市場化的，還有不能市場化的部分；在投資量需求大、公共物品屬性強(qiáng)的環(huán)節(jié)，完全市場化是不可行的；對于中小城鎮(zhèn)，由于其財政能力弱、投資環(huán)境差、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益難以體現(xiàn)，環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的難度相對較大。

    第二，慎用產(chǎn)權(quán)改革和項目融資方式。產(chǎn)權(quán)改革和項目融資可以解決資金短缺問題，但并不意味只要進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改革就可以提高企業(yè)績效。股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項目融資是引資的方法之一，但不是全部；政府和市場的金融創(chuàng)新也非常重要。中央政府需要在融資環(huán)節(jié)上為地方政府和企業(yè)創(chuàng)建環(huán)境，降低融資成本和風(fēng)險。在財政可以支付的條件下，不能盲目進(jìn)行股權(quán)融資和項目融資。提高效率是地方政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中迫切需要解決的問題，應(yīng)加快設(shè)施運(yùn)營單位的企業(yè)化改制、健全企業(yè)所有權(quán)制度。

    （二）選擇適合我國國情的城市環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行模式

    在明確了改革的目的與方向、健全相關(guān)的法律法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，從國情出發(fā)，選擇合適的市場化改革模式。政府直接管理和服務(wù)模式及以社區(qū)為核心的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營模式，對于中國來說可能不太適合，而應(yīng)該采取各種PPP模式，包括BOT、TOT，管理合同、特許經(jīng)營等方式。

    在我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改革過程中BOT模式已被廣泛應(yīng)用，其中的一些問題需要引起重視，如要BOT項目融資和交易成本對項目現(xiàn)金流的影響、提高小規(guī)模BOT項目的投資效率、規(guī)范項目操作等問題進(jìn)行深入研究和探索，要特別加強(qiáng)對項目風(fēng)險控制，包括潛在風(fēng)險。作為項目運(yùn)作的實際參與者，地方政府應(yīng)該加大對污水處理項目的風(fēng)險識別和研究分析；作為項目的授權(quán)主體和監(jiān)管主體，應(yīng)根據(jù)具體情況建立相應(yīng)的風(fēng)險管理框架，對污水處理BOT項目的所有參與主體進(jìn)行有效監(jiān)管，以保證BOT項目的合法、有序和順利開展。

    （三）建立和完善相關(guān)政策，促進(jìn)城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展

    要進(jìn)一步加快建立相關(guān)政策措施，主要包括以下幾個方面：

    1.應(yīng)該修訂有關(guān)法規(guī)，在法律上確定城市公共服務(wù)商的非營利性質(zhì)，改變營利性企業(yè)追求利潤最大化的價值導(dǎo)向。

    2.逐步完善污水和垃圾處理的收費政策。建立完善的垃圾收費體系，制定合理的收費辦法，提高征繳率。對于污水處理費，需基于“污染者付費”原則和節(jié)水要求，使“收費加補(bǔ)貼”與設(shè)施的運(yùn)行成本相適應(yīng)。

    3.建立完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管手段。在監(jiān)管中要掌握好尺度，一視同仁，形成不同性質(zhì)的企業(yè)之間的良好競爭環(huán)境，以促進(jìn)企業(yè)的績效改進(jìn)。在監(jiān)管方法上，可以學(xué)習(xí)和借鑒其他國家已經(jīng)實行的績效評價體系。

    4.加強(qiáng)對公眾的宣傳教育，建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制。在國外，公眾參與政策制定做得非常有效，有多種途徑保證公眾意愿的充分表達(dá)，有利于提高社會監(jiān)督的效果。我國也要加強(qiáng)公眾對政府、企業(yè)行為的有效監(jiān)督，如建立企業(yè)環(huán)境信息公開制度，使公眾有知情權(quán)。同時，在政策制定過程中要建立消費者意愿反饋機(jī)制，以提高政策實施后的效果。